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发布日期:  2017-08-29 文号: 
关键字:  应急救援
应急救援队伍建设——德国模式
发布时间:2017-08-29 来源:陕西民政 点击次数:次 【字体:

  在发达国家之中,德国在应急救援队伍建设方面具有许多特色的做法。在这个8000万人口的国度,建立起了多达180万人的、以志愿者为主体的庞大的应急救援队伍。

  德国救援队伍:构成与特点

  德国应急救援队伍主要有消防、联邦技术救援署、红十字会、马耳他骑士战地服务中心、工人助人为乐联盟、生命救助协会、约翰尼特事故救援等综合救援、技术救援机构、医疗救护和专业救援等组织。这些救援机构虽相互独立,但彼此间都有联系。这种联系也反映出了德国应急救援队伍建设十分独特的特点,具体可用五个“相结合”来归纳。

  一是救援与救护相结合。在德国,消防队伍和医疗救护队伍(特别是红十字会)是应急救援的第一响应者,肩负着所有突发事件的第一时间应急处置工作。所有消防员都需要掌握必备的基础性医疗救护知识,并在应急救援时对伤者进行第一时间的医疗救护。除此之外,救援和救护相结合还表现为:在德国大部分地区,消防队和医疗救护机构共用一个场所办公或共享接警信息,并在接到求救信息时同时出动救援力量。

  二是综合与专业相结合。由于消防队伍是第一时间救援力量,处置的事件多种多样,因此要求其必须是一支综合性的救援队。而“综合”的必然结果是,无法做到各种救援技能都很专业,只能是“广而泛”。所以,对大部分消防队而言,除了灭火救援技能之外,其掌握的其他技能都只是基础性的。为了弥补这种不足,就需要借用专业的救援力量进行支持。消防之外的其他组织正是补充性的专业力量,在各自专业领域发挥着重要的支持作用。特别值得指出的是,在这些专业性组织中,联邦技术救援署是一支非常强大的力量。联邦技术救援署的所有成员除了掌握和消防队同样的基础救援技能之外,还可根据自身爱好接受其他更为专业的救援培训。作为一个在全国有668个地方协会的机构,联邦技术救援署建立了13种专业救援队伍,并根据各地实际需要而分配到地方协会或地区分局和州协会之中。当发生特殊灾害而需要专业力量支援时,这些专业救援队的作用举足轻重。

  三是专职与兼职相结合。在德国,消防队伍有三种类型:职业消防队、志愿消防队和义务消防队。其中,职业消防队员属于公务员,由政府供养;义务消防队员则是为了抵消某种义务工作(如兵役)而加入消防队伍的人员。根据法律,德国只有人口达到8至10万(具体标准由各州决定)的地区才设立职业消防队。因此,在全德130万的消防员中,绝大部分都是志愿者。联邦技术救援署的模式也是如此,在全国8万名人员中,只有800多人是专职人员,仅占1%。这些专职人员包括联邦技术救援署救援培训学校的教师,地区分局、州协会和总部的管理人员。所有联邦技术救援署地方协会层级以下的人员均为志愿者。马耳他骑士战地服务中心、工人助人为乐联盟、生命救助协会、约翰尼特事故救援等组织则更是纯粹的志愿者组织。

  四是政府与社会相结合。虽然应急救援人员绝大部分都是志愿者,但并不意味着德国政府对于应急救援队伍建设的投入很薄弱。德政府采取的是一种政府资源与社会力量相结合的方式。具体做法是:政府出钱、社会出人。救援人员大部分都是来自社会的志愿者,他们自身的管理采取的也是一种社会自治方式,如领导人经成员选举产生。政府则对救援队伍建设所需的场地、设备及维护、人员培训等提供财政支持。

  五是地方与联邦相结合。在联邦制度下,德国的应急管理职能归属地方,因此在救援队伍建设上也主要依靠地方力量。但这并不表示联邦政府不投入应急救援队伍建设或不参与地方应急救援。实际上,联邦技术救援署就是一个联邦机构,由联邦内政部垂直管理,但其人员则在经地方救援队伍或地方政府请求时迅速参与当地救援,而队伍建设经费和救援所产生的费用均由联邦政府出资。德国救援指挥:分权与协调

  由于救援组织的多元化、社会化和条块并蓄,德国应急救援的指挥协调体系相对复杂,但因较为合理的分权而在实际救援中彰显效率,大体表现为四个方面。

  首先,联邦与地方相分权。在德国,参与应急管理的既有联邦机构(如联邦内政部、联邦警察、联邦技术救援署),也有联邦州(如州内政部、州警察)和地方机构(如县政府、消防)。但在这个联邦制的国家,应急救援的职责在各层级政府之间有着明确的划分。只有在战争时期,联邦才担负公民保护的责任。和平时期的灾难则由16个联邦州负责。联邦重点负责支持与设备提供,联邦州则负责县/市的财政支持与协调资源与报告体系。至于应急救援的指挥权,则由县/市政府的领导者或机构负责。

  其次,行政与技术相分责。德国应急救援的指挥权由县/市政府承担,具体而言是其最高行政领导人,即县长或市长。由于县长/市长均为选举产生,有一定任期,他们中的大部分人对于应急救援都缺乏实际经验。为弥补这种不足、提升应急救援效率,德国对属地行政领导统一下的应急救援指挥部进行了责任划分,即把指挥责任划分为行政责任和救援操作责任,并形成两个类型的指挥部:行政指挥部和战术指挥部。其中,县长/市长拥有应急救援指挥的最终决策权,并承担相应的政治责任;行政指挥部由县/市政府的行政职能部门构成,由县长/市长或县长/市长指定的人员担任指挥长;战术指挥部由消防、联邦技术救援署、医疗救护机构等组织组成,一般由当地消防指挥人员(如消防队长)担任指挥长。行政指挥部只有在灾害较大、需要有关职能部门提供行政支持的情况下才设立。常规性的救援则仅成立战术指挥部。当面临较大灾害时,行政指挥部和战术指挥部各司其职,前者负责应急救援所需的各种保障工作,决定与救援有关的行政事务;后者开展具体救援并对救援中的操作性问题负责。

  再次,内部与外部相协调。行政指挥部和战术指挥部之间互不隶属,彼此互为外部机构,行政指挥部中设置协调小组,与战术指挥部进行沟通与协调,战术指挥部亦有专门与行政指挥部对接沟通的成员。此外,在德国应急指挥体系中,无论是行政指挥部,还是战术指挥部,还划分出一些内部成员和外部成员。在行政指挥部中,内部成员又可分为:常设成员(包括治安、灾难应急、卫生、环境、社会保障等部门的负责人,以及战术指挥部联络员);事件专设成员(与事件相关的行政部门,特别是财政部门)。外部成员则包括常设的警察和与事件有关的专设机构人员。行政指挥部的内外部之间的协调,由指挥部内部设立的协调小组负责。在战术指挥部中,如在不设行政指挥部的情况下,内部成员由6个组构成:人力与内部事务组、灾情组、任务分配组、后勤保障组、媒体公关组和通信组。在设立行政指挥部的情况下,战术指挥部不设立媒体公关组,其职能由行政指挥部承担。战术指挥部的外部成员则包括远程通信中心人员和一个信息处理人员,他们仅承担信息收发和处理工作,不参与决策。通过内部成员和外部成员间的合作,战术指挥部保持了指挥信息的畅通。

  最后,指挥与支援相配合。一般情况下,战术指挥部的总指挥由事发地消防指挥员掌握,参加救援的其他组织均属支援性的配合力量,作为战术指挥部的调度对象并服从指挥。从某种角度上说,在具体救援方面,行政指挥部也是战术指挥部的支援与配合力量,发挥协调辖区行政和社会资源以保障应急救援的功能。在辖区资源不足以应对灾害时,行政指挥部负责向上一级别的政府申请支援,此时上级政府充当的是配合角色,协调其辖区范围内的救援资源进行支援,而非越俎代庖地行使指挥权。


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